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理論研究成果

立法法的修改 對較大的市地方立法影響及應對

信息來源: 發布日期:2017-03-10 作者:王瓊碩 閱讀次數:

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2015年3月15日,第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,在地方立法權的配置方面作了重大修改,我國的市級地方立法進入了一個新時代。本文擬結合《立法法》的修改,從《立法法》修改前享有立法權的較大的市的角度(以寧波為例),梳理市級地方立法權發展脈絡,分析《立法法》修改對較大的市的影響,并探討當前形勢下,較大的市立法權的發展方向。


從較大的市到設區的市——市級地方立法權的基本概述


較大的市的概念

綜合分析我國現行《憲法》、1982年和1986年修訂的《地方組織法》及2000年的《立法法》中關于“較大的市”的表述,“較大的市”在法律上至少有兩個含義,一個是從行政區劃角度,指下設有區、縣的市;二是從地方立法權角度,指省、自治區的人民政府所在地的市,經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。本文標題所稱較大的市,主要是指地方立法權角度的較大的市。

較大的市的立法權的取得

較大的市的立法權始于1982年《地方組織法》。1986年修改的《地方組織法》第7條第2款將省會市和較大的市關于地方性法規的權限由“擬定地方性法規草案”修改為“制定地方性法規”。2000年制定的《立法法》在此基礎上,擴大了較大的市的范圍。2005年修改的《地方組織法》也做了類似的規定。可見較大的市的立法權的取得和發展經歷了一個權力來源上從無到有、立法主體上從少到多、立法程序上從不完備到較為完備的歷程。

設區的市立法權的取得及限制

2015年3月15日,第十二屆全國人民代表大會第三次會議審議通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》對設區的市一級地方立法制度作了重大修改。取消了較大的市的表述,對地方立法權主體進行擴容,使得享有市級地方立法權的主體從原來的49個較大的市(包括27個省會市、18個經國務院批準享有地方法規制定權的較大的市以及4個經濟特區所在地的市),擴大到所有共計284個設區的市。同時,對地方立法權限范圍進行限定,把原來未受范圍限制的市級地方立法權的權限范圍限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等3個方面。


《立法法》修改對較大的市立法權的影響


較大的市立法權限范圍縮減

2015年修改的《立法法》第72條第2款規定:設區的市人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。根據該規定,普通設區的市立法權從無到有,增加3方面的立法權。而較大的市立法權限范圍由原先不受限制縮減至上述3個方面。這個變化對較大的市發展將帶來較大影響。以寧波市為例,現行有效的79件地方性法規中,有不少是涉及經濟發展、公共服務、社會管理、民生保障等內容的,嚴格意義上較難歸入上述3方面立法權限范圍。如《寧波市臺灣同胞投資保障條例》、《寧波市勞動爭議處理辦法》、《寧波市預防職務犯罪條例》等,這些地方性法規均為寧波的經濟發展、社會穩定提供了有力的法治保障。今后,寧波市等49個原享有地方立法特權的較大的市,將不能在這些方面進行新的立法,立法特權不再。這表明較大的市不僅要對原來的立法規劃進行重新梳理,而且要對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護3個方面外的領域尋求新的合法、合理、適當的途徑進行規劃管理。

較大的市面臨與設區的市之間的競爭加劇

地方立法權對于發展地方經濟、提升城市知名度、擴大區域影響力、方便招商引資等方面具有巨大作用。49個較大的市獲得立法權之后,大部分無論在法制、經濟、社會、文化等方面都取得巨大發展,并對促進周邊地區的發展進步起了很大作用。以寧波市為例,從1988年獲得地方性法規制定權后的20多年來,寧波市充分運用地方立法的自主性和創造性,從本市實際需要出發,共制定地方性法規110件,廢止31件,現行有效79件,對50件法規進行了68次修改,使寧波經濟社會建設各方面基本實現了“有法可依”,較好地服務了寧波地方經濟社會的發展。然而,《立法法》修改后,所有設區的市將站在同一起跑線上,均等地享有市級地方立法權。普通設區的市得以在法律規定的權限范圍內,通過行使立法權,保障之前的改革成果、破解發展中的一些困難,加快推動經濟社會的發展。而寧波市等原先享有立法權的49個較大的市將逐漸失去原先的個別享有地方立法特權所帶來的發展紅利,并且將越來越多地受到其他設區的市借助地方立法帶動經濟社會快速發展所帶來的競爭和挑戰。

新形勢下較大的市立法權的發展方向


突出地方特色,立法權幫助提升城市競爭力

地方立法權的主要優勢在于能夠根據本地區的具體情況和實際需要靈活地解決當地實際問題。修改后的《立法法》允許設區的市制定地方性法規的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”3類事項,屬于上位法不好具體規定,需要根據本市城鄉的具體情況進行立法的事項。因此,較大的市要增強自身的綜合競爭能力,繼續保持已經取得的領先地位,就需要改正在地方立法上存在的本地特色不突出的問題。在已經取得的發展成果基礎上,根據自身的發展戰略,定位獨特的區位優勢、地方特色,統籌進行地方立法規劃,以立法的形式將地區優勢內化為制度構建,從而提高城市法治建設和管理水平、保障城市適度自治,促進城市經濟社會健康可持續發展。

總結經驗教訓,科學民主立法提高法規質量

較大的市要想進一步發揮地方立法對服務經濟發展和保障社會民生的作用,繼續保持各方面領先勢頭,還必須從自身發力,找優勢、尋短板,揚長補短提升地方立法的能力和水平。就揚長而言,在新獲得地方立法權的設區的市正處于籌備組建立法機構并嘗試進行立法起步的時期,較大的市應當充分充分發揮自身在立法人才儲備、立法能力和經驗制度等方面的優勢,保證地方立法的必要性、科學性和引領性。在此基礎上,較大的市更應著重于查補短板。在今后的地方立法過程中,著力避免重復立法、越權立法、地方保護主義立法等問題,減少景觀式立法;同時,注重充分發揮人大在立法工作中的主導作用,健全市人大主導立法工作各環節的科學立法、民主立法工作機制,在提高立法質量上下狠工夫。

協調地區立法,融入國家戰略引領區域發展

近年來,隨著我國市場經濟的進一步高速發展,城市群、都市圈等區域逐漸形成,區域中心城市在經濟文化、城市建設等方面的比較優勢和匯聚效應也日益凸顯。比如今年6月國家發改委、住建部發布的《長江三角洲城市群發展規劃》提出推動寧波都市圈的同城化發展。8月,寧波市獲選為首個“中國制造2025”試點示范城市。對此,寧波等較大的市應當抓住這樣的發展機遇,在對自身和城市群、都市圈定位的基礎上,明確區域協調的方法和范圍,發揮好地方立法對區域的協調引領作用,積極融入國家戰略。比如,寧波市要繼續在寧波都市圈里保持引領地位,并帶領寧波都市圈在長三角地區贏得競爭優勢。有必要在進行城市發展規劃和立法規劃時,充分考慮與舟山、臺州兩市共同就相關領域進行協調,或者以地方立法的形式,保障相關事務的管理或公共服務的提供,積極開展區域合作,達到共建、共享、共贏的效果。



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